Alcuni elementi ricognitivi sulla tarsu, Tia1, Tia2, Tares
Fonte generale
Com’è noto, per l’art. 52 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (1) i comuni possono deliberare su qualsiasi aspetto delle entrate proprie, con la sola eccezione di ciò che attiene alla fattispecie imponibile, all’aliquota massima e ai soggetti passivi.
Per la Provincia autonoma di Bolzano vedasi quanto dispone il decreto presidente provincia 8 gennaio 2007, n. 5 (attuativo legge provinciale 26.5.2006, n. 4).
La Tarsu
La tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu) di cui al capo III, del d.lgs. 15.11.1993, n. 507, s.m.i. è, appunto, un tributo di natura commutativa, ovvero una tassa dovuta a fronte dell’attivazione del servizio di gestione dei rifiuti (raccolta e smaltimento) solidi urbani. Essa tassa “è commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, sulla base dei criteri determinati con specifico regolamento” (art. 65 cit. d.lgs. 507/1993).
La Tia 1
La tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (Tia1 (2)) dell’art. 49 del d.lgs. 5.2.1997, n. 22/1997, s.m.i. (nella versione “sperimentale” e in quella “ortodossa”): è una entrata tributaria.
Sul punto esiste copiosissima giurisprudenza, ex aliis: la notissima sentenza della Corte Costituzionale 24.7.2009, n. 238 (3); le ordinanze della Corte Cost. n.300/2009 e 24 febbraio 2010, n.64; la sentenza della Corte di Cassazione, sezioni unite, n. 8313/2010 (che ha recepito le tesi della sentenza C.Cost. n.238/2009); la sentenza della Sezione tributaria della Cassazione, n. 3294/2012 e la sentenza della Cassazione, sez. V, 9.3.2012, n. 3756.
La Tia 2
La tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (TIA2 (4)) dell’art. 238 del d.lgs. 3.4.2006, n. 152, è una entrata non tributaria, ma ciò “grazie” all’art. 14, comma 3 d.l. 31.5.2010, n.78 convertito, con modificazioni, in legge 30.7.2012, n. 122 (5) e alla miope lettura – posto che la natura tributaria si individua al di là del nomen juris utilizzato, ovvero secondo il concreto rapporto previsto – dell’art. 238, comma 1 ove “La tariffa costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall’articolo 15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36”. Infatti, la Tia2 risulta fortemente impregnata di elementi tributari, in proposito, tra altri, si veda il secondo comma dell’art. 238, ove si stabilisce che la tariffa “è commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte” (e fin qui sembra leggersi l’art. 65, primo comma, del d.lgs. 507/1993) ma, soprattutto, ove problematicamente si aggiunge: “sulla base di parametri, determinati con il regolamento di cui al comma 6, che tengano conto di indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali”.
Ma, allora, siamo di fronte ad una entrata patrimoniale di diritto privato?
La mancata emanazione del previsto regolamento ministeriale ha trovato una stampella nell’opinabile circolare n. 3/DF dell’11.11.2011 del Ministero dell’economia e delle finanze.
Mix tra la Tarsu e la Tia1
Si tratta, in buona sostanza, di una Tarsu, “ibridata” con il d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 (6) della Tia1, tanto che si potrebbe, provocatoriamente, chiamarla “Tarsu normalizzata”.
La tariffa-corrispettivo: commi da 29-32, art. 14 del d.l. 6.12.2011, n. 201 convertito con modificazioni con d.lgs. 22.12.2011, n. 214.
Si dispone l’applicazione della tariffa in luogo del tributo, qualora il comune abbia “realizzato sistemi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico” (comma 29). La tariffa copre integralmente i costi del servizio (ma concorre anche al finanziamento dei costi dei servizi indivisibili dei Comuni (7)). La tariffa viene applicata e riscossa dal soggetto affidatario del servizio di gestione dei rifiuti urbani “Non trattandosi di una entrata tributaria, il comune sarà tenuto a disciplinare nei dettagli le modalità organizzatorie per la riscossione della tariffa” (8). Peraltro, è stato osservato come “la mancanza di alcuni riferimenti essenziali nella legge, come la definizione del servizio di cui la tariffa è il corrispettivo, l’individuazione dei fruitori, la fissazione delle penalità dovute in caso di inadempimenti, modalità di definizione della tariffa, rischia di rendere attaccabile la regolamentazione comunale e problematica la gestione della tariffa” (9).
La Tares
Il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (Tares o Res), è a “copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, svolto mediante l’attribuzione di diritti di esclusiva nelle ipotesi di cui al comma 1 dell’articolo 4 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 settembre 2011, n.148, e dei costi relativi ai servizi indivisibili dei comuni” (così il primo comma, del cit. art. 14 del d.l. 6 dicembre 2011, n.201, convertito, con modificazioni, dal d.lgs. 22 dicembre 2011, n. 214). Il comma 46 del cit. art. 14, dispone la soppressione di “tutti i vigenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti urbani, sia di natura patrimoniale sia di natura tributaria”)
L’entrata è duplice:
1) finanzia i servizi di gestione dei rifiuti;
2) finanzia i servizi indivisibili, con la maggiorazione di 0,30 €/mq imponibile che può diventare, per volontà comunale, di 0,40 €/mq., anche con differenziazione per tipologia di immobile e per zona di ubicazione.
Tanto che è stato notato che questa duplicità sembrerebbe portare, nel rimo caso ad una tassa e nel secondo ad una imposta (10), con il profilarsi di incostituzionalità “in quanto la stessa,avendo natura di imposta, dovrebbe in realtà essere commisurata a manifestazioni di capacità contributiva, che non si possono rinvenire unicamente nella superficie imponibile posseduta, non tenendo conto la maggiorazione della diversa capacità di produrre rifiuti delle singole categorie di contribuenti” (11).
La superficie imponibile corrisponde a quella catastale? Vedi oltre.
Per i comuni della Regione Campania: viene imposta la copertura integrale dei costi Tarsu e Tia1 (si parla di “servizio di gestione integrata” dei rifiuti e pure di “trattamento”, “smaltimento ovvero di recupero” dei rifiuti e, infine, di “intero ciclo di gestione dei rifiuti” (12)) con ulteriori disposizioni ove le “nuove” società provinciali succedute ai Consorzi (che sono stati ope legis commissariati e avviati in liquidazione) provvedono (come soggetti preposti) in ordine allo accertamento e alla riscossione dei predetti proventi (13).
Ma l’eccezionalità si rinviene anche, nell’ulteriore dualità, della quantificazione dei costi Tarsu-Tia elaborata ad opera delle società provinciali (per il trattamento: smaltimento o recupero) e, integrata poi dai costi per “le sole attività di raccolta, di spazzamento e di trasporto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti la raccolta differenziata” (14).
In pratica, questi sistemi di contabilizzazione, sono il riflesso (come detto) di una dualità gestionale, dove la raccolta differenziata e le attività cosiddette “ancillari” pertengono ai comuni (salvo il trattamento dei rifiuti da raccolta differenziata) e dove gli impianti (sostanzialmente: discariche e impianti di selezione (15) denominati “Stir”, futuri impianti di compostaggio (16), eccetera) gestiti dalle società provinciali trattano i rifiuti non differenziati: anche qui con una scelta opacizzata e non risolta, laddove la raccolta differenziata viene considerata “a monte” e non anche collocabile (come potrebbe essere) in una fase “intermedia”, individuandosi così il solo rifiuto differenziato in sede di raccolta, ma non quello che viene “selezionato” presso lo impianto “intermedio”.
Il servizio rifiuti: è un servizio pubblico essenziale, connotato da obbligatorietà e regolato esclusivamente dagli atti della pubblica amministrazione (senza il carattere della sinallagmaticità).
Il servizio non può essere sospeso, salvo che per tempi limitati e con strumenti straordinari.
Soggetti attivi: il comune o suoi delegati.
Soggetti passivi: l’obbligazione sorge nei confronti di chiunque possieda o detenga aree o locali che (presunzione assoluta) producano rifiuti urbani (17): in generale la occupazione o detenzione può derivare dai seguenti rapporti: proprietà, diritto reale (superficie, usufrutto, uso, abitazione, ecc.), diritto personale di godimento (comodato, locazione, affitto, leasing), concessione amministrativa, mera condizione di fatto (anche a carattere abusivo) da cui derivi comunque la disponibilità dell’immobile.
Quindi, sembra che si debba considerare questo soggetto, non come una utenza produttrice effettivamente di rifiuti, quanto di un soggetto potenzialmente produttrice di rifiuti ovvero potenzialmente usufruitore del servizio pubblico locale di gestione integrata dei rifiuti urbani e assimilati.
Le agevolazioni: si ricollegano infatti non alla effettiva produzione di rifiuti (dove si hanno le riduzioni) è un meccanismo tipicamente tributario.
Riduzioni tariffarie: prevedibili nel regolamento comunale e quindi dal consiglio comunale con riduzione massima del 30% (quota fissa e quota variabile (18)) per:
- abitazioni con unico occupante;
- abitazioni tenute a disposizione per uso stagionale;
- abitazioni per altro uso limitato e discontinuo;
- locali, diversi dalle abitazioni, ed aree scoperte adibiti a uso stagionale o a uso non continuativo, ma ricorrente;
- abitazioni occupate da soggetti che risiedono o abbiano la dimora, per più di 6 mesi all’anno, all’estero;
- fabbricati rurali ad uso abitativo.
Altre riduzioni connesse alla fruizione del servizio:
sempre da prevedersi, in quanto obbligatorie, nel regolamento comunale:
- per le zone in cui non è effettuata la raccolta, con riduzione non superiore al 40% della tariffa, graduando la riduzione stessa in relazione alla distanza dal più vicino punto di raccolta;
- per la raccolta differenziata delle utenze domestiche, modulando la riduzione della tariffa;
- per i produttori che dimostrano di aver avviato il rifiuto al recupero, mediante applicazione di un coefficiente di riduzione proporzionale alle quantità di detti rifiuti assimilati;
- per altre casistiche deliberate dal Consiglio Comunale (sotto forma di riduzione ed esenzione).
Altre riduzioni riguardano il mancato svolgimento del servizio o in grave violazione delle norme in materia (con riduzione massima dell’80%).
Le classificazioni: delle categorie di attività con omogenea potenzialità di produzione di rifiuti (19).
delle categorie di attività produttive di rifiuti speciali individuate per promiscuità di produzione rifiuti assimilati e speciali.
Il corrispettivo: non sarebbe ammissibile in presenza di riduzioni (per esempio per i RSA non conferiti al servizio pubblico).
Tariffa giornaliera: nei confronti di coloro che occupano o detengono, anche senza titolo, per un periodo di tempo inferiore a 183 giorni dell’anno solare e temporaneamente, locali/aree pubbliche o ad uso pubblico e gravate da servitù di pubblico passaggio, si prevede una tariffa giornaliera che viene definita annualmente dalla giunta comunale. La tariffa giornaliera viene determinata entro il costo effettivo dello specifico servizio, con criterio ponderato della quantità conferita e del servizio computato su 365 giorni. La tariffa giornaliera è applicata e riscossa dal soggetto gestore (20). L’obbligo di denuncia è assolto a seguito del pagamento della tariffa da effettuare, contestualmente al canone di occupazione temporanea di spazi ed aree pubbliche, all’atto del rilascio dell’autorizzazione. Per evitare l’assunzione di costi maggiori delle entrate si potrebbe stabilire un limite entro il quale la tariffa non è dovuta (per esempio se inferiore a 5,16 euro) (21). La tariffa giornaliera può essere accertata anche nei confronti del proprietario o del gestore del locale, con diritto di regresso nei confronti dell’occupante.Più specificatamente, la tariffa giornaliera per i venditori ambulanti è costituita da un importo fisso, mentre quella per organizzatori di feste o di altre manifestazioni è calcolata anche sulla base delle quantità conferite.
È prevista la possibilità di aumentare al 100% la tariffa giornaliera calcolata su base annuale.
Determinazioni del tributo: si fa riferimento alla quantità e qualità media ordinaria dei rifiuti prodotti per ogni unità di superficie, in relazione agli usi (22) e alla tipologia dell’attività svolta. Per il principio comunitario del “chi inquina paga” il costo dello smaltimento dei rifiuti deve gravare sul produttore. Il far riferimento ai parametri dell’uso e della superficie dei locali è per ripartire i costi del servizio relativo ai rifiuti interni, mentre per il servizio indivisibile dei rifiuti esterni è necessario rapportarsi alla capacità contributiva dei soggetti passivi, non ad un indice di fruibilità di uno servizio pubblico divisibile.
(continua)
(1) Che resta fermo nell’applicazione, ex art. 14, comma 45, del d.l. 201/2011, convertito con modificazioni in legge n. 214/2011.
(2) tariffa igiene urbana. È un acronimo non corretto, ma in voga che tradisce, come abbiamo sempre sostenuto, una lettura “sanitaria” (di funzione) del fenomeno “rifiuti” (il che è storicamente corretto), piuttosto che una lettura “gestionale-imprenditoriale” (di servizio) che trascina in sé anche l’elemento tecnico-giuridico-economico.
(3) Oltre ad affermare la natura tributaria della Tia1 la Corte Costituzionale ha altresì coerentemente affermato secondo la costì dichiarata qualificazione tributaria della Tia1, l’inapplicabilità dell’Iva sulla tariffa.
(4) Detta anche tariffa integrata ambientale, con una impostazione peraltro “di moda”.
(5) “33. Le disposizioni di cui all’articolo 238 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano nel senso che la natura della tariffa ivi prevista non è tributaria. Le controversie relative alla predetta tariffa, sorte successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, rientrano nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria”.
(6)“Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani” d’ora in poi “metodo normalizzato”.
(7) Ifel. Fondazione Anci, Tares: il nuovo tributo comunale sulla gestione dei rifiuti e sui servizi indivisibili. Nota di lettura, 12 ottobre 2012, p. 6.
(8) M. Cardillo, La potestà tributaria dei comuni, Roma, 2011, p. 308.
(9) Così l’Ifel. Fondazione Anci, Tares: il nuovo tributo comunale sulla gestione dei rifiuti e sui servizi indivisibili. Nota di lettura, 12 ottobre 2012, p. 35.
(10) Ifel. Fondazione Anci, Tares: il nuovo tributo comunale sulla gestione dei rifiuti e sui servizi indivisibili. Nota di lettura, 12 ottobre 2012, p.10.
(11) Così M. Fogagnolo, I decreti attuativi del federalismo fiscale municipale e le nuove entrate tributarie applicabili dai comuni, in “Tributi locali®ionali”, n. 1, 2012, p. 13.
(12) Vedi il d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, come convertito dalla legge 26 febbraio 2010, n.26, l’art. 11 “Regioni, provincie, società provinciali e consorzi” dove, al comma 1: ai Presidenti provinciali sono attribuite, in deroga agli artt.42, 48 e 50 del d.lgs. 267/2000 “le funzioni ed i compiti di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da organizzarsi per ambiti territoriali nel contesto provinciale e per distinti segmenti nelle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti” e al comma 3 “I costi dell’intero ciclo di gestione dei rifiuti, di competenza delle amministrazioni territoriali (…) trovano integrale copertura economica nell’imposizione dei relativi oneri a carico dell’utenza”.
(13) Vedi art. 11, comma 3 e comma 5 quater del cit. d.l. n.195/2009, convertito dalla Legge n.26/2010.
(14) Vedi l’art. 11, comma 2-ter, cit. d.l. n. 195/2009, convertito dalla legge n. 26/2010 riferito ad una fase transitoria e il comma 5-bis.
(15) Vedi l’art. 9 “Impianti di selezione e trattamento dei rifiuti” del d.l. 30 dicembre 2009, n.195 convertito dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26.
(16) Vedi l’art. 10 “Deposito e stoccaggio temporaneo di rifiuti”, comma 5 cit. d.l. n.195/2009, convertito dalla legge n. 26/2010.
(17) Il momento è quindi la disponibilità di locali e aree non la effettiva produzione di rifiuti L. Lovecchio, La tariffa rifiuti e la Tares nel sistema del codice ambientale, Bollettino, agosto-settembre 2012, n. 198, p. 12. Vedi anche art. 65, comma 1 del d.lgs. 507/1993.
(18) Sovente i comuni applicano le riduzioni solamente alla quota variabile, in coerenza con la natura incentivante/disincentivante di questa parte dell’entrata. Ma qui si tratta di aspetti redistributivi che stanno “a monte” essendo indipendenti dalla volontà del produttore di rifiuti, per cui a nostro avviso dovrebbero essere ridotte entrambe le quote (fissa e variabile).
(19) Per il TAR Liguria, sentenza 3 settembre 2002, n. 908 “il regolamento,atto necessariamente presupposto per l’applicazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per la formazione delle tariffe, deve contenere, non soltanto la classificazione delle categorie e sottocategorie dei locali, ma anche tutti gli elementi utilizzati dal comune per differenziare, tra i diversi tipi di rifiuti, quelli considerati più onerosi ai fini dello smaltimento”.
(20) O utilizzando il personale della polizia municipale, o che? Per esempio nei casi di occupazione temporanea la tariffa giornaliera si versa direttamente presso il soggetto gestore prima del ritiro dell’atto di concessione/autorizzazione. Per le occupazioni relative al mercato il versamento può effettuarsi annualmente direttamente presso il soggetto gestore, sulla base del titolo di occupazione.
(21) Per le esclusioni si veda l’art. 49 (lett. a), c), e), f)) del d.lgs. n. 507/1993 ed eventualmente le altre occupazioni occasionali: situazioni di emergenza, trasloco, manutenzione del verde, ponteggi e altro non superiori a 12 ore,e anche le altre occupazioni di carattere sociale-religioso-sindacale-assistenziale-sportivo, ecc.
(22) L’uso dei locali rileva, come abbiamo sottolineato in esordio, come potenziale capacità di produrre i rifiuti.
di A.Pierobon
Fonte: La Gazzetta degli Enti locali
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